Grote mondiale CO2-reductie door heffing op primair plastic

Eén van de maatregelen die potentieel kan bijdragen aan de realisatie van een circulaire economie, is een heffing op primair fossiel plastic. Zo’n heffing moet de productie en het gebruik van primair fossiel plastic ontmoedigen en het aandeel plasticrecyclaat en biobased plastics juist aanmoedigen. CE Delft berekende de effecten van deze heffing op milieu en economie. De uitkomsten van dat onderzoek stuurt staatssecretaris Vivianne Heijnen nu naar de Tweede Kamer, waarbij ze belooft deze te bespreken met onder andere de ministeries van Economische Zaken en Financiën. Besluitvorming over de maatregel zal volgend jaar volgen als onderdeel van de integrale besluitvorming over aanvullend klimaatbeleid in de reguliere begrotingscyclus in het voorjaar van 2023.

Twee varianten

In het rapport zijn de milieueffecten en de economische effecten onderzocht van twee heffingsvarianten, namelijk een belasting vroeg in de keten waar polymeren op de markt komen en een belasting later in de keten waar plastic producten op de markt komen. Het voordeel van een heffing op polymeren is dat deze het makkelijkst kan worden vormgegeven vanwege een beperkt aantal partijen (vijftien grote bedrijven en importeurs). Ook is het makkelijker om alle plastics in de markt te belasten. Bij de tweede variant zijn er veel meer partijen waardoor deze moeilijker is vorm te geven en te handhaven, maar het voordeel van die variant is dat deze de minste concurrentienadelen en weglekeffecten kent. Voor beide varianten heeft CE Delft de effecten bepaald van drie verschillende heffingshoogten: 100 euro per ton, 500 euro per ton en 800 euro per ton plastics. Dat leidt tot het volgende overzicht: 

Grote CO2-reductie

Beide varianten kunnen tot een grote mondiale CO2-reductie leiden, concludeert CE Delft, tot 1.600 kton per jaar in 2030 bij een polymeerheffing van 800 euro per ton. De bandbreedtes zijn echter groot. Een heffing van 100 euro per ton zal waarschijnlijk niet groot genoeg zijn om investeringen voor extra biobased productie en/of inzet van recyclaat te stimuleren. De extra CO2-uitstoot door substitutie van plastics naar andere materialen is waarschijnlijk beperkt.

Tegenover de potentieel grote CO2-winst staan ook grote nadelen voor de Nederlandse industrie. Bij een polymeerheffing van 800 euro per ton is het niet ondenkbaar dat de afzet van in Nederland geproduceerde plastic producten met meer dan 45 procent daalt met mogelijk als gevolg en krimp van de plasticsindustrie in Nederland. Die impact is kleiner bij een heffing op plastic producten dan op polymeren.

Effect op verplicht aandeel recyclaat

Voor alle varianten en heffingshoogtes is het effect op de hoeveelheid zwerfafval waarschijnlijk klein. Verder kan de productie van biobased materialen mogelijk sterk toenemen. De effecten daarvan op biodiversiteit zijn afhankelijk van de toepassing van duurzaamheidscriteria. Een heffing op plastics heeft waarschijnlijk weinig additioneel effect op een verplicht aandeel recyclaat, constateert CE Delft verder. Bij een verplichting (indien ambitieus genoeg) is er immers al zekerheid dat het aandeel recyclaat in de productgroepen waarvoor dit geldt, zal stijgen. Wanneer een genormeerd/maximum aandeel recyclaat wordt bereikt in een productgroep, omdat een product slechts gedeeltelijk uit recyclaat kan toegepast worden of het recyclaataanbod beperkt is, heeft een heffing over het resterende aandeel primair fossiel plastic enkel een prijsopdrijvend effect.

Terugsluizen heffingsinkomsten naar industrie

Om de kostprijsstijgingen te beperken voor Nederlandse producenten, zouden de inkomsten van de heffing teruggesluisd kunnen worden naar de industrie, bijvoorbeeld in de vorm van een subsidie op de inkoop van recyclaat en biobased materialen. Daarbij is het ook van belang dat er voldoende recyclaat beschikbaar is. Hiervoor is flankerend beleid behulpzaam, zoals verplichte inzameldoelstellingen in uitgebreide producentenverantwoordelijkheden (UPVs).

Aanbevelingen

CE Delft beveelt meer onderzoek aan naar het effect van een heffing op plastic. “Met name meer gedetailleerd onderzoek naar de beschikbaarheid en meerkosten van de inzet van extra recyclaat zou nuttig zijn.” Daarnaast zou een heffing op plastics bij voorkeur op Europees of nog groter schaalniveau worden ingevoerd, aldus het onderzoeksbureau. Een verplicht aandeel recyclaat zou een goed alternatief of aanvulling zijn voor een heffing, mits voldoende ambitieniveau (bijvoorbeeld 30 procent recycled en 15 procent biobased content in 2030). Verder treden de effecten van een heffing alleen op onder de voorwaarde dat deze stabiel is en op langere termijn geldt. Een langetermijnpad voor de heffing (5 á 10 jaar), waarbij tarieven niet tussentijds worden gewijzigd, zou de effectiviteit kunnen vergroten. Tot slot laat CE Delft weten dat er ook nog andere variant onderzocht kunnen worden, zoals een heffing op ruwe aardolie helemaal aan het begin van de keten.